분리·독립형 교육자치제 채택, 이원화에 따른 행정업무 연계 단절과 비효율성,
개선방안-일원화, 교육분권 강화, 학교자치 활성화
<4>지방자치와 교육자치
지난 91년 지방자치가 부활되면서 일반지방자치와는 별도로 분리·독립형의 지방교육자치제가 시행돼 왔다. 즉 지방교육행정을 수행하기 위한 기구로써 별도의 의결기관인 교육위원회와 별도의 집행기구인 교육감이 있다.
그러나 이러한 교육자치제의 시행과정에서 교육감 및 교육위원을 둘러싼 잡음, 일반지방자치(행정)와 교육자치와의 연계부족에 따른 비능률 등 많은 문제점이 노출되면서 이에 대한 개선의 목소리가 높은 실정이다.
이와 관련하여 지금까지 교육위원회의 위상과 구성, 교육감 선출, 교육자치의 시행단위, 지방교육행정기관의 구조, 지방교육재정, 학교운영위원회 등의 문제를 중심으로 다양한 논의와 주장이 있어 왔다.
교육자치의 개선에 관한 논의는 기본적으로 일반지방자치기구와 지방교육자치기구를 현재처럼 이원화할 것인가 또는 일원화체제로 통합할 것인가의 문제로 귀결된다.
교육학계는 대체로 헌법 제31조 제4항이 규정하고 있는 교육의 자주성, 전문성, 정치정 중립성을 보장하기 위하여 지방의 교육사무를 지방자치단체의 일반행정기관과는 분리·독립된 별개의 교육행정기관이 처리해야 한다고 주장한다.
이와 달리 행정학계를 중심으로 한 일각에서는 지방교육자치가 전체 지방자치의 일환으로 수행되는 것이라며 ‘일원화’를 강조하는 입장을 취한다.
이같은 전제를 토대로 전문가들의 도움을 받아 지방교육자치의 의미, 현행 교육자치의 문제점, 교육자치의 발전방안 등을 알아본다.
<지방교육자치의 의미>
지방교육자치는 본질적으로 지방자치의 일환으로 수행되는 것으로써 교육사무에 대한 지방자치의 성격을 지닌다. 이같은 개념으로 볼때 교육자치의 본질적 구성요소는 일반지방자치와 마찬가지로 지방분권, 주민참여 및 정부의 중립성이라 할 수 있다.
대상사무의 종류만이 다를뿐 일반지방자치와 본질적 차이가 없는 것이다. 그러나 구체적으로 지방교육자치가 무엇인가에 대해서는 입장에 따라 견해가 다르다.
교육자치가 지방교육사무에 대한 지방의 자율적처리제도라는 원론적 개념정의에는 동의하면서도 교육행정기관의 자치로 보는 관점, 교육주체의 자치로 보는 관점, 지방자치의 지방자치의 일환으로 보는 관점 등이 있다.
<현행 교육자치의 문제점>
현행 교육자치제는 마치 일반행정과 교육행정간의 분리·독립이 교육현장의 자율성을 보장하는 것처럼 호도하면서 실제로는 교육행정기관 내지는 교육자집단의 독자적 영역만을 강화하도록 운영하고 있다는 점에서 비판받고 있다.
특히 지방자치법 제112조 제1항이 교육기능을 지방자치기능의 일환으로 규정하면서도 분리·독립형의 교육자치제를 시행하고 있는 것이 많은 문제를 발생시키고 있다. 또 분리형 교육자치가 일반행정과 교육행정의 연계를 단절시킴으로써 교육에 대한 일반행정으로부터의 행·재정적 지원을 원천적으로 봉쇄하고 있다.
그러나 교육이 교육에 대한 유권자들의 높은 관심을 의식하지 않을 수 없는 지방자치단체장의 책임하에 있게 된다면 지자체장의 의도에 따라 교육에 대한 높은 배려와 교육환경의 획기적 개선을 기대할 수 있을 것이다.
또 현행 교육자치제는 지방교육사무에 대한 의결권의 이원화에 따라 교육행정의 비효율을 초래하고 있다. 즉 현재 교육위원회는 교육학예에 대한 심의·의결기능을 수행하고 있으나 최종의결기관이 아니며, 핵심사무에 대하여 지방의회의 의결을 거치도록 돼 있어 이에 따른 행정력 낭비가 심할뿐 아니라 의사결정과정에서 기관간의 갈등·대립으로 인한 업무 비효율도 심한 형편이다.
이에대해 교육계 일각에서는 교육위원회가 의결한 사항을 지방의회에서 재의결하는 것은 교육의 전문성·자주성 침해라고 지적하기도 한다. 그러나 지방의회의 대표성이 교육위원회의 그것보다 일반적이라는 점을 고려할때 그대로 수용하기는 어렵다.
또 하나의 문제점은 현행 교육자치제가 기초단위로 시행되고 있는 일반지방자치와는 달리 광역단위로 시행됨에 따라 교육활동에 대한 주민의 직접적 또는 간접적 참여와 감시가 힘들다는 것이다.
이밖에 교육업무의 지방분권 미흡, 학교운영위원회의 역할 부족 등을 들 수 있다.
<발전방안>
현행 교육자치제의 여러 문제점을 해결하기 위해서는 기본적으로 일반행정기관과 교육행정기관을 통합하여 일원화할 것이 요청된다. 그러나 양 자치기구의 일원화가 교육자치의 정상화를 위한 방안의 전부는 아니다. 일원화가 일반행정과 교육행정간의 ‘수평적 연계’ 문제는 해결하지만 교육행정의 ‘수직적 분권화’, ‘주민참여’‘교육의 특수성 보장’등의 문제를 해결할 수는 없기 때문이다.
구체적 일원화 방안으로는 ▲독립적인 교육위원회를 폐지하고 시·도의회의 분과위원회로 교육위원회를 설치하여 교육사무에 대한 의결기능을 일원화 하는 것 ▲교육감의 경우 학교운영위원회 위원 전원을 선거인단으로 하여 선출하고 일반행정과의 연계성을 고려하여 지자체장이 임명하는 것 ▲일반행정기관과 교육행정기관을 통합하여 조직·인력을 정비하는 것 등이 있다.
이와함께 지방교육행정의 수직적 분권의 강화가 필요하다. 현재는 중앙에서 지방으로의 교육분권이 미흡할 뿐만 아니라 광역단위의 교육자치에 그쳐 지역실정에 맞는 창의적이고 효율적인 교육자치행정이 이뤄지지 못하고 있다.
또 교육활동의 자주성, 전문성, 중립성 보장을 통해 교육성과를 높이기 위해서는 교육의 지방분권과 함께 교육현장의 자율성이 최대한 보장돼야 한다.
이를 위해 학교운영위원회를 개선하여 학교자치의 구심점이 되도록 하는 노력이 절실히 요청된다. 구체적으로 교사회, 학생회, 학부모회를 법정 자치기구화하고 이들의 대표로 학교운영위원회를 구성한 다음 이들에 의해 단위학교의 자치적 운영이 이뤄지도록 해야 한다./최창봉 기자 ccb@kjtimes.co.kr
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