<빛가람 혁신도시 시즌 2 민·관 거버넌스 체계 구축방안은>
광주전남혁신도시포럼·정책공간 포용혁신 등 토론회 개최
“독립적 기구 구축…주체적·민주적·효율적으로 해결해야”
“경자청 유사 자치단체조합 ·특별지자체 등 설립 검토”의견
“문제 해결할 강력한 권한·조직…재원 방안 마련돼야”지적도

광주전남혁신도시포럼과 정책공간 포용혁신, (재)전남테크노파크가 지난 13일 빛가람 혁신도시 한국농촌경제연구원 1층 회의실에서 ‘빛가람 혁신도시 민·관 거버넌스 체계 구축방안’ 토론회를 개최했다. 중·서부취재본부/안세훈 기자 ash@namdonews.com

광주·전남공동(빛가람) 혁신도시 ‘시즌 2’가 성공적으로 추진되기 위해선 ‘컨트롤타워’구축이 최우선 과제로 꼽히고 있다. 시즌 2는 이전 공공기관을 중심으로 도시 거주민의 삶의 질을 높여 혁신도시를 지역 발전의 거점으로 활용하는 만큼, 강력한 컨트롤타워와 민·관 협력 체계 구축이 시급하다는 지적이다. 특히 최근 파열음을 내고 광주시·전남도가 ‘상생 협력’ 정신을 다시 되새겨 컨트롤타워 구축에 적극 나서야 한다는 목소리가 커지고 있다.

이에 광주전남혁신도시포럼과 정책공간 포용혁신, (재)전남테크노파크가 지난 13일 빛가람 혁신도시 한국농촌경제연구원 1층 회의실에서 ‘빛가람 혁신도시 민·관 거버넌스 체계 구축방안’ 토론회를 개최했다.

이날 토론회에서는 류한호 광주대 교수의 ‘빛가람 혁신도시 민관 협력 거버넌스 체계 구축방안’, 조진상 동신대 교수의 ‘성장거점 혁신도시 조성을 위한 지역상생 행·재정 제도 탐색’에 대한 주제발표가 진행됐다. 또 윤영주 전남도 혁신도시지원단장의 ‘혁신도시발전재단 설립 구상과 관리·운영 방안’, 김병규 광주시 혁신도시담당관의 ‘광주전남 공동발전기금 조성과 혁신도시 지역 활성화 방안’에 대한 주제발표와 나주몽 전남대 교수, 박시현 한국농촌경제연구원 선임연구위원이 패널로 참여해 토론을 펼쳤다.

다음은 토론회 주요 내용이다.

류한호 광주대 교수

▶류한호 광주대 교수

빛가람 혁신도시 민·관 협력 거버넌스 구축방안을 살펴 본 결과, 거버넌스 구성부터 쉽지 않고, 그 운영을 성과 있게 하는 것은 더욱 어렵다는 것을 학인할 수 있었다. 광주광역시, 전남도, 나주시의 협력 부족상태를 보면서 시대의 화두인 거버넌스를 통한 협치의 가능성에 대한 지역사회의 회의와 우려가 더욱 확실하게 드러난다

그러나 혁신도시를 안착시키고, 혁신도시 시즌 2를 성공적으로 이끌어야 하는 과제를 앞두고 민·관 협력 거버넌스는 더욱 필요하다. 민·관 협력 거버넌스를 수립·운영하기 위해서 거버넌스의 구성주체, 구성방법, 거버넌스가 행사할 수 있는 권력의 문제, 운영에서의 독립성 확보문제, 다양한 문제에 대한 고민과 합의가 필요하다. 이러한 어려움에 대한 참의적이고 담대한 양보와 타협이 필요하다.

협력적 지역거버넌스 구성과 작동을 위한 지방정부와 공공기관, 시민사회 각 부문의 치밀한 사전준비가 필요하다. 그 준비는 조직적, 재정적, 인간적 준비를 포함한다. 참여주체들은 거버넌스를 담당할 조직확대와 기능강화, 지역사회와 협력을 위한 직원교육, 각종 사회적 가치창출에 대한 직원참여 확대 등을 준비해야 한다. 혁신도시의 협력적 거버넌스에서 중앙정부는 지역의 자기발전을 위한 기획을 돕고, 지역의 요구에 따라 지원하는 방식으로 기능해야 한다.

혁신도시는 4차산업혁명시대의 특징적 현상인 분산, 네트워크, 지방분권, 그리고 지방자치를 지역적으로 실험하는 공간인 셈이다. 지역이 주도하는, 지방정부와 공공기관, 시민사회가 공동으로 참여하는 독립적 컨트롤타워를 구축해 혁신도시가 당면한 문제들을 주체적·민주적·효율적으로 해결해나가는 것이 혁신도시 시즌2의 핵심적 과제다.

조진상 동신대 교수

▶조진상 동신대 교수

대통령 직속 국가균형발전위원회는 내년 광주·전남과 강원 혁신도시에 혁신도시특별법 제47조의 3에 의한 혁신도시발전지원센터를 시범 설립·운영할 계획으로 있다. 전남도가 현재 구상하고 있는 혁신도시진흥재단은 국가균형발전을 선도할 성장거점 혁신도시의 콘트롤 타워역할을 제대로 수행하기 어렵다.

이에 따라 경제자유구역청과 유사한 자치단체조합이나 자치분권종합계획과 지방자치법 전부개정안에 근거한 특별지방자치단체의 설립을 검토할 필요가 있다. 재단 형태의 조직을 설립할지라도 콘트롤 타워 역할을 제대로 수행할 수 있는 강력한 권한과 조직, 구체적인 재원조달방안이 마련돼야 한다.

구체적이고 확실한 재원조달방안은 가장 큰 과제다. 혁신도시가 국토 서남권 국가균형발전을 선도할 핵심 성장 거점도시임을 인식하고 국가, 지방자치단체, 이전공공기관의 적극적인 기금 마련이 중요하다. 이중에서 가장 적극적인 자세를 보여야 할 곳이 전남도와 나주시이다.

특히 2005년 혁신도시 유치 당시 나주시가 “이전공공기관이 납부한 지방세는 나주시를 위해 사용하지 않고 다른 지자체를 위해 사용하겠다”고 약속했던 공동발전기금은 재단의 재원마련에 있어서 중요한 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다.

광주시와 전남도 사이에 최근 크게 이견을 보이고 있는 전남도의 공동발전기금 조례안은‘혁신도시 외의 지역에 한정해 사용’하도록 하고 있어 전남도와 나주시는 스스로 체결한 성과공유협약에 불구하고 기금 출연에 소극적일 수 있다.

혁신도시를 통해 거두어 들인 지방세 일부가 주변지역 뿐만 아니라 혁신도시에도 재투자됨으로써 혁신도시 조성의 성과가 주변지역으로 더욱 확대, 재생산되는 구조를 제도화할 필요가 있다. 현 조례안에 의하면 공동발전기금과 진흥재단간의 연관 관계를 찾을 수 없다. 공동발전기금은 독립적으로 운영될 것이 아니라 진흥재단의 기금으로 전환되어 혁신도시와 주변 지역의 활성화를 위해 투자되어야 한다

나주시는 공동발전기금의 출연에 대해 전향적인 자세를 취할 필요가 있다.

나주시가 혁신도시 입지로 인한 최대 수혜 지역이라는 것은 두말할 필요가 없다. 나주시 인구는 지난 20~30년간 줄곧 감소하다가 2013년 이후 혁신도시 입주로 인구가 급증하게 돼 ‘지방소멸 위험’도시에서 벗어나 성장을 주도하는 도시로 변모하게 됐다.

나주시 지방세입은 결산기준 2013년 7천116억원에서 2017년 9천849억원으로 2천733억원이 증가했다. 이는 행안부 기준 동종 자치단체 평균 7천473억원보다 2천376억원이 더 많은 예산이다. 더욱이 2017년 사용하지 않아 이월된 예산이 2천178억원이고 이중 순세계잉여금이 921억원에 이르고 있다.

인구 1인당 예산은 목포시(318만원),순천시(434만원), 여수시(319만원), 광양시(403만원), 광주광역시(296만원)가 평균 354만원 내외인데 비해 나주시는 750만원으로 광주·전남지역 다른 도시의 2.2배에 이르고 있는 것으로 나타났다.

한편, 이전공공기관이 2014~2017년 4년간 전남도와 나주시에 납부한 지방세는 총 537억원이며 이중 전남도세가 48억원, 나주시세가 489억원을 차지한 것으로 나타났다. 나주시세 수입이 전체의 91.1%를 차지하고 있다. 이전공공기관이 납부한 나주시세는 같은 기간 나주시 세입증가 누적액 5천873억원의 8.3%에 불과하다. 나주시 세입증가중 상당 부분은 혁신도시 입주가 직·간접적인 영향을 미친 것으로 판단된다.

나주시는 혁신도시 유치당시 약속했던 공동발전기금을 신의에 바탕을 두고 성실하게 납부하되 그 사용처에 대해서는 다른 지자체에만 한정할 것이 아니라 그 재원의 일부(사실상 대부분)가 혁신도시 활성화를 위해서 재투자돼야 한다. 이를 통해 혁신도시 조성의 효과가 선순환 그리고 확대·재생산됨으로써 국토 서남권 국가균형발전을 견인할 명실상부한 지역성장거점도시가 조성될 수 있도록 해야 한다.

윤영주 전남도 혁신도시지원단장

▶윤영주 전남도 혁신도시지원단장

빛가람 혁신도시 주관 조직을 전남도, 광주시, 나주시가 각각 운영해 행정의 통일성·효율성이 저해되고, 혁신도시 현안 문제를 해결하기 위해 관계기관의 의견을 조율하고 실행하기 위한 컨트롤타워가 시급히 필요한 상황이다.

지난 7월 국토교통부에서도 지자체별 설립계획을 수립해 조속히 추진할 것을 요구했다.

전남도는 혁신도시발전재단 설립의 필요성을 인식하고 국토교통부 지침에 따라 재단설립 절차를 충실히 이행 중이다. 재단 설립 관련 이전공공기관 협의(3회), 재단설립 용역계획 수립, 조례안 마련 등이다.

광주시에서는 재단설립에 공감하나, 공동발전기금 조성 후에 논의하자는 입장을 견지하고 있다.

이전 공공기관에 재단은 공동발전기금으로 운영돼야 하므로, 출연금을 내지 말라는 취지의 공문을 보내기도 했다. 현재 혁신도시발전재단 설립은 광주시의 발목잡기로 중단된 상태다.

복합혁신센터 건립에 대해서는 혁신도시 정주여건 만족도 조사결과, 빛가람 혁신도시는 전국 10개 혁신도시 중 9위를 차지했다. 전국 평균 52.4점보다 낮은 48.9점에 불과했다.

주민들이 시급히 개선해야할 정주 인프라로 스포츠문화센터 건립을 요구하고 있다.

이에 국토부는 ‘복합혁신센터 건립사업 기본지침’을 시달해 기존 발전지원센터를 정주시설이 포함된 총 490억원 규모의 복합혁신센터 건립 추진하고 있다.

당초 발전지원센터는 총 282억원 규모의 기업지원시설이 들어설 예정이었다.

복합혁신센터 건립비가 대폭 증가했음에도 국토부는 전국 10개 혁신도시별로 건립비 100억원을 정액으로 지원, 이에 따라 지방비 부담이 크게 증가했다.

전남도는 혁신도시 입주민의 정주환경개선을 위해 복합혁신센터 건립이 조속히 추진돼야 한다고 판단, 일단 지방비를 매칭해 확정된 국비를 지원받고, 빛가람 혁신도시 2개 광역단체가 공동으로 조성한 혁신도시임을 강조, 국비가 1.5~2배 지원되어야 한다는 점을 부각해 추가 국비지원이 되도록 노력하고 있다.

하지만 광주시는 국비확보 노력은 하지 않은 채, 오직 기금으로 센터가 건립돼야 한다고 주장, 내년 예산에 국비에 대한 지방비 매칭비를 반영하지 않았다.

전남도의 내년도 예산 반영은 복합혁신센터를 전남 소유로 하려는 의도라고 매도하고 있다.

광주시의 무분별한 주장이 계속될 경우 혁신도시 입주민이 절대적으로 요구중인 복합혁신센터 건립에 차질이 예상된다.

김병규 광주시 혁신도시담당관

▶김병규 광주시 혁신도시담당관

현 정부는 혁신도시가 지역발전의 거점으로 국가 균형발전의 견인차 역할을 하도록 2018년 3월 ‘혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법(약칭 혁신도시법)’을 개정 시행하고 ‘혁신도시 종합 발전계획’을 수립하는 등 혁신도시 시즌2를 추진 중이다. 지난 10년의 시즌1이 정주여건 조성, 혁신도시 기반 구축이었다면, 혁신도시 시즌2는 정주여건 개선은 물론 인근 지역경제 발전을 통한 국가 균형발전에 주안을 두고 있다.

이를 위해 혁신도시법에 ‘기금을 조성하여 혁신도시의 성과를 타 지방자치단체로 확산시켜 균형발전을 도모 한다’고 규정하고 있으며 2006년 2월 광주·전남·나주 3개 지자체가 체결한 ‘광주전남 공동혁신도시 개발 운영의 성과공유협약서’의 내용과도 맞아 떨어진다.

광주와 전남이 공동으로 만든 빛가람 혁신도시의 성과물은 반은 광주, 반은 전남의 몫이다. 따라서 혁신도시에서 거둔 지방세도 어느 한쪽의 소유가 아니며 세제상 관할 행정구역에서 징수하지만 양 시·도가 공동으로 관리 운영해야 마땅한 것이다. 전남도와 나주시는 징수한 지방세를 광주와 어떤 협의 없이 처음부터 전부 사용해 왔으며 그 사용 내역조차 공개하지 않음으로써 과연 혁신도시가 공동으로 유치하고 조성한 도시인지, 또 대외적으로 ‘광주·전남 공동 혁신도시’라고 명명할 수 있는지 많은 시·도민은 궁금해 하고 있다.

지난 8월 민선7기 첫 ‘광주·전남 상생발전위원회’에서도 양 시·도지사는 혁신도시 조성 당시 합의한 대로 기금 조성을 즉시 이행하기 위해 관련 조례를 년 내 제정하고 곧바로 기금 관리위원회를 구성하기로 재천명하였음에도 연내 조례 제정이 어려워 지고 있다.

앞으로 광주와 전남은 혁신도시는 시즌2를 성공적으로 추진하기 위해 광주·전남 공동 혁신도시의 사업전반을 총괄하고 지원하기 위해 혁신도시 발전지원센터 설립 및 혁신도시 복합혁신센터 건립을 추진하고 있다.

광주·전남 공동혁신도시에 들어설 발전재단과 복합혁신센터는 시·도가 공동으로 운영해야 할 광주·전남 공동혁신도시 컨트롤 타워로 단지 하드웨어만 갖춘다고 충분한 기능을 할 수 있는 것이 아니라 향후 소프트웨어를 어떻게 개발하고 운용하느냐가 앞으로의 과제이자 사업의 성패를 결정할 것이다. 따라서 지속적이고 안정적인 재원을 마련할 대책이 무엇보다 중요하다. 따라서 재단 설립 및 운영비, 센터 건립비 등은 국비와 함께 공동발전기금을 조성해 연차적으로 투입해 안정적으로 운영하는 것이 주요한 과제로 보여 지며 이는 공동발전기금이 조성하여 투입하는 것이 필수적일 것이다.

전국에서 유일하게 두 개의 광역 자치단체가 공동으로 조성한 광주·전남 공동혁신도시는 양 시·도의 상생 협력의 결실로 탄생했다. 그렇기에 그 성패 역시 광주와 전남 공동의 몫으로 성공의 절반도 광주의 몫이고 실패의 책임도 광주가 공동으로 짊어져야 한다.

따라서 광주와 전남은 광주 전남 시·도민의 거룩한 상생 의지로 조성한 혁신도시가 신성장 거점도시로 지역 발전을 견인할 수 있도록 혁신도시 조성 당시 초심으로 돌아가야 한다. 초기 공동혁신도시 조성 취지와 당초 약속을 이행해 신뢰를 회복해야 향후 양 시·도 공동 번영을 위한 여타 상생 협력과제 추진에 차질을 초래하지 않을 것이다. 빛가람 혁신도시가 지역 성장거점으로 발전해 상생협력의 롤 모델이 될 수 있도록 공동운명체로서 신뢰와 협력을 더욱 공고히 해나가야 한다.

정리=중·서부취재본부/안세훈 기자 ash@namdonews.com

 

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