남도일보·목포대도서문화연구원 공동기획 = 전남 희망 아이콘 ‘섬·바다’이야기
<9> 한국섬진흥원 설립 필요성
섬 정책 다룰 ‘컨트롤 타워’ 설립 공감대 형성
올해 8월 한국섬진흥원 출범 ‘눈 앞’
정책·지역 안배 떠난 현실 반영돼야
섬 60% 점유 ‘전남 유치’ 여론 고조
오늘날 우리는 급격하게 변화하는 섬 사회의 모습을 보고 있다. 섬의 인구가 급격히 감소하면서 유인도가 무인도로 변화하고, 육지보다 심각한 고령화 문제는 공고하던 섬 공동체를 약화시키고 있다. 바다로 둘러싸인 작은 공간은 간척과 매립, 연륙교의 건설로 육지가 되어가고, 급기야 섬 사람들은 인근 항구도시로 이주하면서 어업활동 시기에만 섬에서 생활하는 이중적인 삶을 살고 있다.
지구온난화 등 기후변화와 해양쓰레기 문제는 섬 공동체의 단일한 대응으로 해결할 수 없는 문제가 되었다. 더불어 섬과 인근 바다에서 태양광발전시설, 해상풍력발전단지 등 신재생에너지 생산의 주무대가 되고 있는 가운데, 그들의 생산활동의 기반도 흔들리고 있다.
그렇다면 정부는 이러한 섬 사회의 급격한 변화에 대해 어떻게 대응하였가? 정부는 정책이라는 수단을 통해 사회문제를 해결한다. 그동안 전개되었던 주요 섬 정책을 살펴본다면, 섬 사회문제를 대응하는 정부의 노력을 알 수 있다.
우리나라의 섬 정책은 1986년 ‘도서개발 촉진법’이 제정되기 이전에는 관계부처의 개별사업 위주로 단편적이고 산발적으로 추진되었다. 이 같은 섬 정책은 정책 자체의 부처 간 연계성과 종합적 접근이 매우 미약했을 뿐만 아니라 수행해왔던 정책에 대한 체계적인 연구도 거의 이루어져 오지 못했다.
섬 정책 수립을 위한 법제 마련은 1970년대 들어 그 필요성을 인식하기 시작하여 법제 추진을 위한 많은 시도가 있었으나, 우여곡절을 겪다가 1986년에 들어서 비로소 ‘도서개발 촉진법’이 마련되었다. 이 법이 제정됨에 따라 도서종합개발계획이 수립되어 추진되었으며, 이는 지금까지 장기목표 수립이 부재한 상태의 산발적인 정책에서 독자적이고 본격적인 개발정책의 틀을 어느 정도 갖추게 되었다. 1988년부터 시작된 도서종합개발계획은 10년 단위로 2017년 말까지 제3차 사업이 추진되었고, 현재 제4차 사업(2018~2027년)이 추진되고 있다. <그림 참조>
지금까지 추진되어온 이 계획사업은 여러 측면에서 비판을 받고 있다.
먼저, 섬 정책의 방향성에 대한 문제 제기로 그간의 섬 정책이 섬을 낙후지와 오지로 인식하여 이에 대한 시혜적 관점에서 이루어지다 보니 주로 하드웨어 확충에 집중되어 섬 주민들의 삶의 질 개선 효과가 크지 않았다는 것이다. 이는 섬 정책이 장기간 추진되었음에도 불구하고 우리나라 섬의 근본적인 문제, 즉 섬 인구의 감소와 고령화, 그리고 무인도화가 해결되지 않은 원인으로 지적되고 있다.
또한 일부 섬들은 방치되어 황폐화되기도 하였고, 수도권에 위치한 섬을 중심으로 난개발의 폐해가 나타나기도 하여 섬 정책이 전반적으로 갈피를 잡기 어려운 상황에 놓여있다.
둘째, 섬을 대상으로 한 정책적 관리주체들이 다양하여 체계적인 관리가 이루어지지 않고 있다. 섬에 대한 정책적 관리주체는 주로 행정안전부, 해양수산부, 국토교통부 등으로 이루어져 있으며, 정책사업의 목적에 따라 환경부, 문화체육관광부, 농림부, 교육부, 보건복지부 등 다양한 부처가 관여하고 있다.
이처럼 섬 정책 주관부처의 다원화는 정책의 비지속성, 통일적이지 못한 정책방향 수립, 그리고 중복사업 시행 등 여러 문제를 발생시키고 있다.
셋째, 섬 정책을 수립을 위한 섬별 기초현황 등 통일된 섬 관련 국가통계가 부재하다. 통계청 3천 941개, 행정안전부 3천 339개, 국토교통부 3천 346개, 해양수산부 3천 676개 등 각 부처마다 다른 통계를 공표하여 정책의 신뢰도를 저하시키고 있다.
현재 더욱이 문제되는 것은 기관마다 섬 조사사업의 분산과 정부공유의 미약이다. 즉, 섬의 위치가 해양지정학적으로 매우 중요한데, 위치·해안선·지형·생태계·토지이용 등을 개별법에 따라 다른 기관에서 수행하고 있을 뿐만 아니라, 조사 시기·방법·내용 등도 각기 달라 섬 자료·정보의 체계적 관리에 한계를 보이고 있다.
넷째, 섬 관련 현안대응 체계가 미흡하다. 해양영토 분쟁 등 국제문제 대응이나, 섬 지적 등록 및 관리, 정주공간으로서의 섬 관리 등 다양하게 발생하고 있는 현안에 대안 대응체계가 결핍된 상태이다.
이에 대해 2012년부터 목포대 도서문화연구원과 전라남도, (사)한국섬재단, 지역 언론 등 민관단체의 지속적인 문제 제기로, 2018년 6월 개최된 제 41회 국정현안점검조정회의에서 정부는 행정안전부의 제안을 받아 ‘섬 발전 추진대책’을 의결하였고, ‘(가칭)섬발전연구진흥원’의 설립 계획도 발표하였다.
2019년 9월에는 당시 박지원 국회의원이 진흥원 설립, 운영근거, 출연금 및 사업내역 등을 명시한 ‘도서개발 촉진법’ 개정안을 대표발의하였다. 이 법안은 회기 종료로 개정되지 못하였으나, 다행스럽게도 2020년 진흥원 설립 타당성 용역비는 반영하였다. 이후 이 용역결과를 토대로 목포권 국회의원(김원이, 서삼석)이 섬 진흥원 설립근거를 담은 ‘도서개발 촉진법’일부개정안을 대표 발의하여 2020년 12월 1일 국회를 통과하였으며, 2021년 8월 한국섬진흥원 출범을 앞두고 있다.
한국섬진흥원은 섬 가치 재발견, 섬에 대한 종합적이고 체계적인 조사·연구·정책수립·진흥을 위해 설립되는 만큼, 변화하고 있는 섬 사회를 명확히 읽고 정책의 수혜대상인 섬 주민들의 삶을 이해하면서 그에 따른 현실적인 정책대안이 제시되길 기대한다.
글/박성현 교수 (목포대 도서문화연구원)
정리/박지훈 기자 jhp9900@namdonews.com